Mấy ý kiến nhân đọc bài ”Cuộc chuyển mình của cảng biển” Trên Tạp chí Hàng hải, số 6/ 2009- Lê Vũ Khánh

Tuy nhiên, Tạp chí Hàng hải cho biết chỉ có thể đăng bài của tôi trong số sớm nhất là tháng 9/2009 nên tôi đành phải gửi đăng trên một tờ báo khác để tránh tình trạng làm cho bạn đọc khó theo dõi được các lập luận cơ bản trong 2 bài viết của tác giả Hoài Sơn và của tôi.  Trong bài viết của mình, tác giả Hoài Sơn bàn về 4 mô hình quản lý cảng, bao gồm và theo trình tự ” Mô hình Cảng công cụ – Tool port”, ” Mô hình Chủ cảng – Landlord Port”, ”Mô hình Cảng dịch vụ công – Public service port” và ” Mô hình Cảng dịch vụ tư nhân – Private service port”. Đây chính là các mô hình quản lý cảng cơ bản mà tất cả các tài liệu về quản lý cảng như Module 3 trong tập ”World Bank Port Reform Tool Kit”, hay cuốn ”Maritime Economics” xuất bản năm 2005 cũng đều nói đến. Tuy nhiên tác giả có một số điểm nhầm lẫn về tính chất của các mô hình này cũng như lẫn giữa các mô hình với nhau. Xin trích dẫn và bàn luận một số điểm như sau :  Về ”Mô hình cảng công cụ”, tác giả viết: ”Nhà nước đầu tư toàn bộ cơ sở hạ tầng, các trang thiết bị và giao cho đơn vị sự nghiệp quản lý. Các nguồn thu thu được từ cơ sở hạ tầng được nộp vào ngân sắch nhà nước. Nhà nước cấp kinh phí hoạt động cho đơn vị. Thế giới hiện không còn áp dụng mô hình này”. – Trích. Trên lý thuyết và thực tế về các mô hình quản lý cảng biển, cái mà tác giả gọi là ”Mô hình cảng công cụ” như trên đây lại chính là mô hình ”Cảng dịch vụ công”. Còn trong mô hình ”Cảng công cụ” thì nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng, tức phát triển luồng lạch, vũng quay đậu, xây dựng cầu tàu, xây dựng kho bãi, mua sắm, lắp đặt thiết bị xếp dỡ và các công trình phụ trợ khác. Càng về sau này, nhà nước càng có xu thế để lại phần mua sắm, lắp đặt trang thiết bị xếp dỡ cùng các phương tiện hỗ trợ khác cho nhà khai thác thác cảng tự mua sắm, trang bị, vì như thế kinh tế hơn, cần đến đâu mua sắm, lắp đặt đến đấy. Chẳng hạn, không nhất thiết phải đầu tư mua hàng loạt cẩu, lắp đặt ngay từ lúc ban đầu, trong khi phải vài năm sau, cảng mới có thể hoạt động đủ công suất và mới cần đến nhiều cẩu. Cũng tương tự như vậy đối với hệ thống kho tàng hay các trang thiết bị khác. Đây là một biến thái hay một bước phát triển mới của ”Mô hình cảng công cụ”, tiến dần đến ”mô hình chủ cảng”. Nhưng cái khác biệt cơ bản giữa tính chất thực của mô hình cảng công cụ này với định nghĩa của tác giả Hoài Sơn là ở chỗ sau khi đã xây dựng cơ sở hạ tầng xong thì không phải nhà nước giao cho một đơn vị sự nghiệp quản lý mà thường là cho nhà khai thác thuê cơ sở hạ tầng đó. Nhà khai thác cũng có thể là một doanh nghiệp nhà nước, cũng có thể là một doanh nghiệp tư nhân (thường là tư nhân), chứ không phải bản thân chủ sở hữu hay đại diện chủ sở hữu tự đứng ra kinh doanh khai thác Và nếu đã thuê thì phải trả tiền thuê cơ sở hạ tầng và các trang thiết bị, công trình, kho tàng, phương tiện khác (nếu có) cho chủ sở hữu (tức nhà nước), còn kinh doanh dịch vụ khai thác cảng thì phải đóng thuế cho nhà nước. Sẽ không có chuyện nhà nước cấp kinh phí hoạt động cho đơn vị khai thác cảng. Định nghĩa ”Mô hình cảng công cụ” của tác giả Hoài Sơn, gần giống với ”Mô hình cảng dịch vụ công”, nhưng cũng không hoàn toàn như vậy. Đúng là mô hình này có tính chất chuyển tiếp của nó, nhưng không phải là trên thế giới không còn cảng nào áp dụng mô hình này. Những cảng như Chitagong của Băng La đét, cảng Autonomes của Pháp (là một cảng container lớn, hiện đại) và một số cảng khác nữa vẫn đang áp dụng mô hình này. Ở Việt Nam, cảng Cái Lân là bước thí điểm về áp dụng mô hình ”cảng công cụ”, chuyển tiếp từ mô hình ”Cảng dịch vụ công”, chứ không phải là ”mô hình chủ cảng” như tác giả Hoài Sơn nói vì ở cảng này, nhà nước vẫn là chủ cơ sở hạ tầng, cho Cảng Quảng Ninh thuê khai thác. (riêng phần trang thiết bị xếp dỡ thì lại áp dụng phương thức giao vốn nhà nước, khấu hao nộp ngân sách, giống với ”mô hình cảng dịch vụ công”.    Về ”Mô hình cảng dịch vụ công”, tác giả Hoài Sơn viết:”Nhà nước cũng đầu tư toàn bộ cơ sở hạ tầng, trang thiết bị và giao cho các doanh nghiệp nhà nước thuộc các bộ, ngành, địa phương quản lý khai thác. Mô hình này được áp dụng ở hầu hết các cảng biển Việt Nam, nhưng ít phổ biến trên thế giới. Trích”. Trên thực tế, không phải chỉ ở Việt Nam mà còn ở nhiều nước đang phát triển khác, mô hình quản lý cảng này vẫn đang còn được áp dụng, cụ thể nhất như Sri Lanka hay Ấn Độ. Thông thường, đây là mô hình quản lý cảng mà hầu hết các nước đều trải qua ở giai đoạn ban đầu, khi khu vực tư nhân chưa đủ mạnh để đảm đương được việc đầu tư rất tốn kém cho cơ sở hạ tầng, cũng như chưa có đủ trình độ, năng lực để tổ chức khai thác cảng thì Nhà nước phải đứng ra đảm lãnh toàn bộ, từ đầu tư cơ bản đến kinh doanh khai thác. Nhà nước có thể giao cho một cơ quan vừa quản lý đầu tư xây dựng cảng rồi sau đó tổ chức vận hành khai thác luôn, hoặc cũng có thể giao cho một đơn vị khác cũng của nhà nước làm nhà khai thác. Đa phần các cảng của Việt Nam đều theo mô hình này, trừ những cảng mới hoặc đang xây dựng gần đây. Trên thế giới thì tuỳ theo sự lớn mạnh của khu vực tư nhân mà nhà nước có thể giao dần cho họ từng phần việc, bắt đầu là kinh doanh khai thác cảng (khi đó mô hình quản lý chuyển sang ”mô hình cảng công cụ – Tool port”, rồi để cho nhà khai thác tự mua sắm, lắp đặt hệ thống thiết bị xép dỡ, kho tàng, tức là đã chuyển lên một bước tiếp nữa từ ”mô hình cảng công cụ” lên ”mô hình chủ cảng” và tiếp đến là cho phép họ tự xây dựng cảng, mua sắm, lắp đặt thiết bị rồi tổ chức kinh doanh, tức đã chuyển lên ”mô hình chủ cảng”. Ở ”mô hình chủ cảng” này, nhà nước nắm quyền sở hữu đối với mặt đất, mặt nước vùng cảng, nhưng chuyển giao quyền sử dụng cho khu vực tư nhân theo một hợp đồng chuyển nhượng (Concession Contract) cho một thời hạn nhất định, thường là 30 đến 50 năm, cũng có khi lên tới 90 năm. Phần cơ sở hạ tầng, nhà nước cũng thường xây dựng ở mức độ tối thiểu, thường chỉ là cầu cảng, thậm chí giao luôn cả việc này cho khu vực tư nhân. Theo tác giả Hoài Sơn thì cái khác duy nhất giữa Mô hình cảng dịch vụ công và Mô hình cảng công cụ là ở chỗ sau khi xây dựng cơ sở hạ tầng xong, nhà nước giao cho ”..một đơn vị sự nghiệp quản lý” ở mô hình cảng công cụ và ”.. giao cho các doanh nghiệp nhà nước thuộc các bộ, ngành, địa phương quản lý khai thác”. Nói như thế tức là chưa thấy hết sự vận động chuyển biến từ một mô hình này lên một mô hình khác và ở đây là từ mô hình ”Cảng dịch vụ công” lên mô hình ”cảng công cụ”. Cái cốt lõi cơ bản của sự vận động này là sự tách biệt chức năng kinh doanh khai thác ra khỏi chức năng quản lý đầu tư xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng cảng biển, vốn đều do nhà nước (hay một đơn vị đại diện của nhà nước) thực hiện ở mô hình ”cảng dịch vụ công”.       Về ”Mô hình cảng dịch vụ tư nhân”, tác giả Hoài Sơn viết: ”trên thế giới khá phổ biển. Ở Việt Nam gần đây cũng đã xuất hiện. Ở mô hình này, doanh nghiệp tư nhân sẽ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, trang thiết bị và được quản lý khai thác dịch vụ cảng biển …”Trích. Tác giả đã nói gần đúng hết, duy còn thiếu một điểm cơ bản là ở mô hình này, quyền sở hữu mặt đất, mặt nước cảng cũng thuộc tư nhân. Theo mô hình này, chủ tư nhân sở hữu vùng đất, vùng nước, tự đầu tư xây dựng cảng, tổ chức kinh doanh khai thác. Nói như thế không có nghĩa là chủ tư nhân đó tự mình làm hết mọi việc mà có thể ký hợp đồng chuyển nhượng (theo một thời hạn nhất định) cho một nhà đầu tư tư nhân nào khác để người này xây dựng cơ sở hạ tầng. Nhà đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng này lại có thể ký hợp đồng cho nhà kinh doanh khai thác được sử dụng cơ sở hạ tầng đó để cho tàu biển neo đậu và làm hàng, tổ chức xếp dỡ hàng hoá và thực hiện các dịch vụ có liên quan khác. Số cảng đựợc quản lý theo mô hình này cũng không phải là khá phổ biến như ý tác giả mà chỉ tập trung ở những nước như Anh hay New Zealand. Nhiều cảng hàng đầu thế giới, dù ở những nước tư bản phát triển cao, nhưng lại không theo mô hình này mà lại thuộc mô hình chủ cảng. Đó là những cảng như Rotterdam của Hà Lan, Antwerp của Bỉ, New York của Mỹ. Ngay như cảng lớn nhất thế giới là Singapore thì cũng mới chuyển sang mô hình chủ cảng từ năm 1997, còn trước đó là theo mô hình cảng công cụ. (Tuy nhiên, tới năm 2007 thì cảng Thượng Hái của Trung Quốc đã vượt qua Singapore về tổng lượng hàng thông qua cảng. Tuy nhiên, Singapore vẫn là cảng có lượng hàng container thông qua lớn nhất – 27.935.500 TEU). Lý do tại sao mô hình này không thật phổ biến là ở tính chất tư nhân của nó. Đã là tư nhân, thì tối đa hoá lợi nhuận là mục đích hàng đầu, trong khi một cảng dù của tư nhân nhưng vẫn nằm trong một cộng đồng, một quốc gia với những lợi ích công cộng khác đòi hỏi cảng này phải phục vụ. Khi có mâu thuẫn lợi ích giữa cộng đồng và cá nhân thì đa phần lợi ích công cộng bị hy sinh. Ngay cả chính phủ cũng không phải lúc nào cũng có quyền và có thể sử dụng được các cảng tư nhân này theo ý mình. Chính vì thế, dù rằng xét dưới góc độ kinh tế thì mô hình cảng này thường mang lại lợi nhuận cao nhất so với các mô hình khác, tuy nhiên, xét tổng thể lợi ích xã hội thì không phải, do vậy mà nó không phổ biến bằng mô hình ”chủ cảng”. Ngay trường hợp các cảng mới xây dựng ở Việt Nam mà tác giả cho rằng thuộc mô hình ”Cảng dịch vụ tư nhân” cũng không hẳn là như vậy. Tính chất cơ bản của một cảng thuộc mô hình này là quyền sở hữu tư nhân cả về vùng đất, vùng nước và công trình cảng. Ở Việt Nam, sở hữu đất đai là của nhà nước nên không thể có chuyện một doanh nghiệp nào đó có được đất riêng của mình để xây cảng. Dù rằng tất cả các dịch vụ khai thác cảng đều có thể là của tư nhân, nhưng cảng đó vẫn không phải là cảng tư nhân.   Về ”Mô hình chủ cảng”, tác giả Hoài Sơn viết:”Ký hợp đồng cho các đơn vị có đủ điều kiện thuê quản lý khai thác kết cấu hạ tầng cảng. Đơn vị thuê sẽ được khai thác dịch vụ cảng và trích một phần thu nộp cho ngân sách nhà nước. Mô hình này cũng khá phổ biến trên thế giới. Ở nước ta có cảng Cái Lân, tuy chưa phải là mô hình chủ cảng đích thực mà chỉ là bước quá độ chuyển từ mô hình cảng dịch vụ sang mô hình chủ cảng”. Trích.  Đúng là trong mô hình này, chủ sở hữu cảng – nhà nước, hoặc cơ quan nhà nước làm đại diện chủ sỡ hữu, ký hợp đồng kinh doanh khai thác cảng với nhà khai thác có đủ điều kiện. Tuy nhiên cần phải nói rõ rằng việc lựa chọn nhà khai thác đủ điều kiện là một quá trình phức tạp, thường phải thông qua đấu thầu với những tiêu chí lựa chọn phù hợp nhất để có thể lựa chọn được nhà thầu có khả năng mang lại lợi ích cao nhất cho nhà nước, cộng đồng và bản thân họ. Đối với các cảng lớn, việc lựa chọn nhà khai thác có khi mất 1-2 năm, nhiều khi phải thuê chuyên gia tư vấn và thường được triển khai ngay sau khi bắt đầu phần thi công xây dựng cơ sở hạ tầng cảng. Cảng Cái Lân ở Việt Nam như trên đã phân tích là bước thí điểm về áp dụng mô hình ”cảng công cụ”,  chứ không phải là ”mô hình chủ cảng” như tác giả Hoài Sơn nói, chuyển tiếp từ mô hình ”Cảng dịch vụ công”. Cũng cần lưu ý rằng ở mô hình cảng Cái Lân, chúng ta mới chỉ đạt được một bước tiến khiêm tốn ở chỗ ”cho thuê cơ sở hạ tầng cảng”. Trước đó, nhà nước Việt Nam toàn giao cơ sở hạn tầng cảng cho doanh nghiệp kinh doanh, khai thác chứ không có hình thức thuê. Tuy nhiên người thuê ở đây lại được chỉ định là Cảng Quảng Ninh chứ không phải thông qua quy trình đấu thầu, lựa chọn. Còn nói rằng ”..đơn vị được thuê sẽ trích một phần thu nộp ngân sách nhà nước…” là không đúng về bản chất của mô hình. Khi đã thuê thì người thuê phải trả tiền thuê cơ sở hạ tầng. Cách tính khoản tiền thuê này thế nào, tôi không có ý định bàn kỹ ở đây. Còn là đơn vị kinh doanh thì người khai thác phải nộp những khoản thuế theo quy định của pháp luật, chứ không phải trích nộp khấu hao tài chính như cách làm vẫn áp dụng trong mô hình cảng dịch vụ công. Tuy nhiên riêng phần thiết bị của cảng Cái Lân vẫn áp dụng cách này. Cái được ở trường hợp cảng Cái Lân này là lần đầu tiên, các doanh nghiệp khai thác cảng ở Việt Nam tiếp cận và làm quen với khái niệm ”thuê cơ sở hạ tầng” chứ không phải được nhà nước giao như từ trước đến nay vẫn làm.  Thấy rằng tác giả Hoài Sơn có những lầm lẫn giữa các mô hình quản lý cảng, tôi xin có mấy lời bình luận như trên với mục đích giúp bạn đọc, có hay không có chuyên môn về quản lý cảng biển cũng nắm bắt được những nét cơ bản nhất về công tác quản lý cảng biển và cụ thể hơn là các mô hình quản lý cảng biển ở Việt Nam và trên thế giới. Nhân đây cũng xin tóm tắt lại những điểm cơ bản nhất của các mô hình quản lý cảng biển này bằng cách trích vẽ lại bảng phân tích các mô hình, trong tài liệu của Ngân hàng Thế giới. Mô hình này tổng kết lại việc phân chia trách nhiệm giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trong các mô hình quản lý cảng đã bàn trên. Cũng trong mô hình này chúng ta sẽ thấy các chức năng từ phát triển cơ sở hạ tầng, mua sắm, xây dựng lắp đặt thiết bị, kho bãi, phương tiện, khai thác cảng, các chức năng khác đều được dần chuyển giao từ khu vực Nhà nước sang cho khu vực tư nhân, qua các mô hình từ ”Cảng dịch vụ công” lên ”Cảng công cụ” đến ”chủ cảng” rồi cuối cùng đến ”Cảng dịch vụ tư nhân”, tuỳ theo điều kiện của mỗi quốc gia, mỗi cảng, năng lực của khu vực tư nhân và chủ kiến của nhà nước. Mong nhận được ý kiến đóng góp, phê bình, góp ý của bạn đọc Tạp chí .  Tài liệu tham khảo:–      Tạp chí Hàng hải, số tháng 6/2009–      World Bank Port Reform Tool Kit, Module 3, Alternative Port Management Structures and Ownership Models. (http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTTRANSPORT)–      Các bài giảng của Viện Phát triển Vùng Ven biển Hải ngoại Nhật Bản – OCDI, trong Dự án “Tăng cường năng lực quản lý hệ thống cảng biển Việt Nam”.–      World Port Ranking 2003-2007.    Bài viết của Hoài Sơn “Cuộc chuyển mình của cảng biển”